集体产权制度改革专题 | 房绍坤、崔炜：农村集体产权制度改革的法律问题研究

作者简介

房绍坤

吉林大学法学院教授

博士生导师

崔　炜

吉林大学法学院民商法硕士研究生

基金项目

本文是国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）的阶段性成果。

农村集体产权制度改革是中央提出的又一重要农村改革任务，是具有“四梁八柱”性质的重大改革。在我国，农村集体资产量大面广、构成复杂，因欠缺法律的具体规定，实践运行中存在着许多问题。《中国不动产法研究》第23辑定为“农村集体产权制度改革的法治保障”专号，为各位专家同仁提供交流平台，为农村集体产权制度改革、农村集体经济组织立法提供支持。本期推送《农村集体产权制度改革的法律问题研究》，微信推送时，删去注释与部分内容，如需查证，还请查阅原文。（《中国不动产法研究》2022年第1辑专题稿约）

农村集体产权制度改革的法律问题研究

——基于对两省（市）农村集体产权制度

改革异同的实践考察

摘　要：广东省、重庆市两地在农村集体经济组织的治理机制、成员资格认定、股权类型设置和管理模式等改革的重大领域面临着许多共性的问题，而在农村集体经济组织立法模式、组织机构的人员构成、集体资产股份流转现状等许多具体问题上存在较大差异。同一改革内容会因试点单位改革阶段的不同而有所差异，这种差异会随着改革进程的推进而逐渐消解。进一步深化农村集体产权制度改革，首先，应当深入推进“政经分离”改革，理顺农村集体经济组织与村委会、村党组织的关系，完善农村集体经济组织的治理机制；其次，应当积极探索“一般＋特殊”的农村集体经济组织成员资格认定规则；最后，应当深化股份合作制改革，逐步优化农村产权流转交易的制度环境。

关键词：农村集体产权制度改革；集体经济组织治理机制；集体经济组织成员权利；集体资产股份

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一

引　言

广东省和重庆市分别作为东西部农村集体产权制度改革试点地区的代表，改革成效显著，通过对比两省市试点单位的改革情况，可以发现试点单位在农村集体经济组织的治理机制、农村集体经济组织成员权利和集体资产股份合作制改革三个方面存在较多问题，值得探究。

二

农村集体经济组织的治理机制问题

（一）农村集体经济组织的静态治理结构

从两地的实践情况来看，农村集体经济组织治理结构的特点主要表现三个方面：

其一，农村集体经济组织的立法模式。广东地区的改革较为成熟，实践中的具体经验、做法通过立法得以定型化、成文化，基本形成了“综合立法＋专项规定”的立法模式；而重庆地区的改革尚处于探索阶段，许多改革措施以政策或其他规范性文件的形式发布，尚未形成完善的立法体系。

其二，内部组织机构的设置。两地的农村集体经济组织基本形成了“决策机构—执行机构—监督机构”的治理架构，虽然组织机构在名称、功能等方面存在差异，但三权分立的治理结构基本一致。

其三，组织机构的人员构成。关于农村集体经济组织治理层的人员组成，重庆地区普遍实行农村集体经济组织负责人与基层党组织负责人交叉任职的做法。在广东地区，交叉任职情况呈现出较大差异。

实行基层党组织书记与村委会、集体经济组织负责人交叉任职，是坚持党的领导原则在基层治理中的具体体现。需注意的是，基层党组织负责人担任集体经济组织负责人，虽然具有政治上的必要性，仍必须遵循法定程序。具体而言，广东地区的农村集体经济组织发展较为成熟，能够从事相对复杂的经营管理活动，因此，其更需要专业人才以适应农村集体经济组织事务的高度复杂性和专业性。然而，重庆地区的农村集体经济组织发展程度较低，经营管理活动单一，管理人员的交叉任职不失为一种节约成本的高效方式；同时，劳动力流失和高素质人才短缺的现实困境也制约了农村集体经济组织的发展。因此，是否要实行农村集体经济组织领导成员与村两委成员交叉任职，不应一概而论，还要根据当地经济发展的实际情况来决定。

（二）农村集体经济组织的动态治理机制

动态治理机制设计的核心在于建构起兼具科学性、效率性和可操作性的运行规则，其本质在于实践中静态治理结构的落实和运行。

在具体事项的落实中出现了诸多异化的实践情形，具体表现在以下几个方面：

第一，部分地区“政经分离”改革仍不彻底，“少数人控制”的现象和观念仍然存在。

第二，农村集体经济组织章程虚置情况严重，缺乏与上位法以及其他政策文件的有效联动。

第三，集体内部的动态治理规则缺失，是渝粤两地农村集体经济组织面临的共性问题，主要表现为以下两个方面：其一，理事会和监事会的运行规则不完善。其二，权利救济性规则缺失。

三

农村集体经济组织成员权利问题

（一）农村集体经济组织成员资格认定的一般规则

农村集体经济组织的成员资格认定，是讨论成员权利的前置性问题，也是实践中矛盾最集中的领域。为此，《产权改革意见》作出了专门规定，但相关内容过于宏观，缺乏可操作性，成员资格认定的具体规则尚需各地自行探索并予以细化落实。

关于成员资格的认定标准，两地的规范性文件与问卷调查中村民的反馈情况基本一致，这意味着政策的制定和落实能够充分尊重村民意愿。重庆地区确立了以户籍为主、以实际生产生活为辅的原始取得模式，股份经济合作社的章程进一步明确了“实际生产生活”的含义，即指以农村集体土地为生活保障。广东地区普遍采取“一般+特殊”的成员资格认定规则，即以户籍为主、以履行义务为辅的成员资格认定的一般规则，同时多地股份经济合作社章程针对股权纠纷频发的实际情况，专门规定了“外嫁女”“五保户”等特殊群体的成员资格认定规则。

无论是政策实践，还是问卷结果，都形成了以户籍要素为基础的复合性成员资格认定标准。至于实际生产生活因素，则可以有效识别“空挂户”“两头占”等群体。

（二）农村集体经济组织的成员资格认定与股东资格取得

农村集体经济组织的成员资格认定与股东资格取得并非对应关系，本集体经济组织股东并非当然具有成员资格，而本集体经济组织成员也并非当然享有股东资格。

本集体经济组织股东并非本集体经济组织成员，主要表现为A区对村居股东和社会股东的区分。村居股东和社会股东的差异主要在于表决权、选举权和被选举权的享有，社会股东不享有表决权、选举权和被选举权，这可以避免社会股东因继承、转让、赠与等方式受让股权而无法享受分红收益，同时防止社会股东控制本集体经济组织。

本集体经济组织成员并非本集体经济组织股东，主要表现为B区对持股成员与非持股成员的区分。B区政府将农村集体经济组织成员按其所享有的不同权益分为持股成员和非持股成员两种类型。持股成员是指既具有农村集体经济组织成员资格，又持有农村集体经济组织股东资格的人员；非持股成员是指符合农村集体经济组织成员资格认定条件，但根据章程不持有农村集体经济组织股权的人员。

笔者认为，股权固化的静态管理模式源于农村集体经济组织的封闭性。相较于普通的公司法人，农村集体经济组织的一项重要职能在于将财产保留在本集体内部，以服务于集体成员的利益。因此，农村集体产权制度改革普遍采取以某一时点为基准认定成员资格的“一刀切”做法，但与之相矛盾的是，各地成员资格的认定并非绝对封闭，股权一旦固化以后，新出生或者通过其他法定途径加入集体经济组织的股东，就不得不面临着成员资格与股东资格相分离的局面。“户内共享”的制度设计可以有效解决新生人口的股东资格问题，而“出资购股”的制度设计则为改革基准日后迁入本集体并实际生产生活的成员提供了分享集体收益的可行路径，这不失为一种两全其美之法。

四

农村集体资产股份合作问题

（一）集体经济组织的股权类型设置

在股权类型设置方面，是否设置集体股是最值得关注的问题。而关于是否设置集体股而言，问卷统计和实践调研呈现出截然相反的两种结果。我们了解到这种实践和认识的差异最主要的原因，是在农村集体产权改革的基层实践中，部分村民乃至基层工作者对于公积金、集体股的概念和性质认识不清，集体资产的使用和管理不明晰。

集体股是股权量化时由集体持有的，作为集体经济组织分红或行使权利依据的股份，而公积金则是集体经济组织从收益中提取或者通过其他途径获得的，用于弥补亏损、扩大生产的资金。尽管在实践中，集体股与公积金的用途存在交叉，但两者的概念、来源和监管方式上存有本质差异。集体股的分红应当根据法律或章程中关于利润分配的规则进行，而公积金的提取和使用也应当按照法定的顺序和方式进行，两者不宜混同，特别是在财务账簿上应予以区分体现。

（二）农村集体经济组织的股权管理模式

股权管理模式主要有两种：其一为“生不增、死不减，入不增、出不减”的静态管理模式，其二为随人口变动而动态调整的动态管理模式。《产权改革意见》规定，提倡实行不随人口增减变动而调整的静态管理方式。

从调研情况来看，渝粤两地的集体经济组织均实行了“增人不增股、减人不减股”的股权静态管理模式。但从问卷统计结果来看，却有高达64.75%的受访村民认为股权动态管理模式更符合自身利益，仅有35.25%的受访村民认为股权静态管理模式更加合适。

两种股权管理模式均存在其自身的局限性，动态管理模式的主要问题在于股权频繁变动导致管理成本过高，易引发不必要的纠纷；同时，随人口增加而配置股份还会产生稀释股权的效果。静态管理模式的主要问题在于股权稳定与人口变动之间的矛盾。股权管理模式并没有绝对的优劣之分，各地区根据自身具体情况，选择相应的股权管理模式，并做好配套制度的设计，就可以回应广大农民群众的合理期盼。

（三）农村集体资产股份的流转权能

集体资产股份有偿退出、继承、抵押和担保权能的实现具有复杂性和困难性。重庆地区遵循了《产权改革意见》的精神，从政策层面放开了集体资产股份流转的限制，但是囿于当地集体资产股份价值较低，实践中农民进行股权流转的积极性不高，缺少实际应用的典型案例。而广东部分调研地区在早期的改革实践中放开了股份流转，但伴随着大量“社会股东”的产生，一定程度上弱化了股权和身份之间的联系，增加了集体经济组织内部治理的难度。

综上所述，集体资产股份流转的困境主要表现为两个方面：其一，集体资产股份流转的制度环境缺失。尽管部分地区在宏观政策层面赋予了集体资产股份有偿退出、继承、抵押和担保权能，但基于现阶段农村集体经济组织封闭性的特征，集体资产股份流转在现有制度框架下很难具有可操作性。其二，集体资产股份流转的动力和意愿不足。

五

完善农村集体产权制度改革的建议

（一）深入推进“政经分离”改革，完善农村集体经济组织治理机制

未来阶段仍应当继续坚持“政经分离”的改革方向，注重集体经济组织动态治理机制的设计。具体而言，应当注意以下几点：

第一，在外部关系方面，要厘清村级党组织、村民自治组织和农村集体经济组织的权责划分，避免其他组织和个人不当干预农村集体经济组织事务。村级党组织对农村集体经济组织的领导应当主要体现为政治领导。对于农村集体经济组织内部的具体事务，应当由农村集体经济组织根据法律或章程规定的程序形成决议，其他组织和个人不得直接干预。

第二，在内部治理方面，应当建立并完善农村集体经济组织内部机构的运行规则。其一，应着重建构执行机构的运行规范，特别是涉及集体资产交易和管理的运行规范。集体资产交易活跃的地区应当参照广东等地经验，建立信息披露制度，并专门规定集体资产管理和分级交易规则。其二，应当发挥监督机构的作用，尽量减少监督机构行使监督权的程序限制。除了专门的监督机构以外，还可以进一步拓宽监督权的行使主体和范围，除了监督机构对集体重大事项决议或重大资产交易活动应当全程参与外，还可以鼓励相关股东在日常经营中对集体的不当决策提出异议。

第三，从人员组成和遴选机制方面，应当逐步打破农村集体经济组织管理层的封闭性，发展程度较高的农村集体经济组织要逐步摆脱交叉任职的人员组成结构。

（二）探索建立“一般+特殊”的成员资格认定规则

从调研结果来看，两地集体成员资格认定均初步确立了户籍因素为基础，兼采实际生产生活因素的多重标准。在未来阶段，可以考虑以农村集体经济组织的成员名册逐步取代户籍作为集体经济组织成员身份认定的形式要件。此外，实际生产生活因素可以在各集体经济组织章程中结合本地实际情况酌情体现。

（三）完善优化集体资产股份流转交易的制度环境

集体资产股份有偿退出、继承、抵押担保等权能的实现，立法应当着重关注以下两个问题。

第一，农村集体资产股份流转的开放性问题。在未来阶段农村集体资产股份的交易仍应当坚持市场化和开放化的方向，否则将造成集体资产股份难以实现的制度困境。不提倡地方政府或集体章程对集体资产股份流转等权能予以限制甚至禁止，集体资产股份能否流转还应当取决于集体资产股份自身的价值和股东的流转意愿。

第二，农村集体资产股份应当如何流转的问题。本着立法先行的原则，应当设计相应的流转规则。具体而言，应当包括以下几点：其一，流转交易平台和具体方式。应明确将集体资产股份流转纳入农村产权交易平台的交易对象，确定股权流转具体交易规则，建立农村产权交易服务和监管机制。其二，流转的限制。立法或章程应当对股权流转的受让方持股上限、外来资本的持股比例和权能进行限制，以避免外来资本或受让方对集体事务的不当控制。其三，流转的具体程序。应当建立股权价值评估机制，以确定股权转让价格。其四，特殊情形下的集体资产股份处置规则。如当没有继承人的集体经济组织成员死亡时，集体经济组织应当无偿收回其集体资产股份。

文 / 房绍坤　崔炜

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